Прокурорский надзор на территории войска Донского (1835-1917 г.г.)

Период 1835—1917 гг. ознаменовался кардинальными изменениями в истории развития русской прокуратуры. Застой законодательства о прокурорском надзоре первой половины XIX века сменился потоком нормативных актов, внесших значительные коррективы не только в организационную структуру прокуратуры, но и в саму сущность, назначение данного государственно-правового института.

«Свод особенных губернских учреждений» стал одним из основных нормативных актов, регулирующих структуру дореформенной местной прокуратуры. Раздел первый книги шестой «Учреждения гражданского управления казаков» посвящен организации управления Донского казачьего войска. Несмотря на немногочисленность и разбросанность положений, касающихся органов прокуратуры Войска Донского, законодателем достаточно четко сформулированы структура и основные направления деятельности местной прокуратуры.

Отделение шестое «О Войсковом Прокуроре и Войсковых Стряпчих» устанавливало организационную структуру органов прокуратуры Войска Донского. Согласно ст. 73 «в Донском войске состоят Войсковой Прокурор, и два Войсковые Стряпчие, один Уголовных, другой Гражданских Дел». Войсковые стряпчие в законе определены как «помощники Войскового Прокурора, разделяющие с ним все труды его». Должности войскового стряпчего Гражданских дел уделяется особое внимание: «Войсковой Стряпчий Гражданских Дел, в отношении к войсковой и общественной казачьей собственности, и лично к обитателям станиц, имеет те же обязанности, какие возложены на Стряпчих Казенных Дел в губерниях» (ст. 76).

Законом предусмотрены случаи замещения должности Войскового прокурора: «В случае смерти, отставки, или отлучки Войскового Прокурора, отправляет его должность Войсковой Стряпчий Уголовных Дел. В случае отсутствия или болезни Прокурора, должность его в Коммерческом Суде Войска Донского исправляет также Войсковой Стряпчий Уголовных Дел» (ст. 79). Порядок назначения прокурора и стряпчих определен в ст. 74: «Войсковой Прокурор и Войсковые Стряпчие определяются из чиновников, к войску не принадлежащих».

Особо подчеркивается принцип законности, на основе которого должна строиться деятельность прокурора. Статья 77 Свода гласит: «Войсковой Прокурор и Стряпчие в исправлении должностей своих руководствуются существующими узаконениями».

Хотя формально органы прокуратуры были независимы от местной администрации и подчинялись непосредственно Генерал-прокурору, тем не менее тесная связь с местными органами управления просматривается в самом законе. Согласно ст. 78 «по замечаниям их (Войскового Прокурора и Войсковых Стряпчих. — Прим. авт.), доводимых до сведения Войскового Правления, о медленности или упущениях присутственных мест и должностных лиц, и о нарушении порядка в производстве дел, приемлются Войсковым Правлением неукоснительные меры исправления, побуждения и взыскания, по установленному порядку». То есть за содействием в удовлетворении своих протестов прокурор должен был обращаться к Войсковому правлению, что на практике приводило к полной зависимости от местной администрации и обусловливало пассивность работников прокуратуры.

В 1840—1850 гг. господствующей формой прокурорской деятельности становится просмотр журнальных определений присутственных мест. «Учреждение гражданского управления Донского казачьего войска» подробно регламентирует порядок рассмотрения данных журналов. Согласно ст. 241 «подписанный журнал в тот же день отсылается на просмотр Прокурора, который не удерживает его у себя долее двух дней, и возвращает в Правление с отметкою на нем согласия своего словом: читал, или, когда не согласен, с своими о том замечаниями». Статьи 242—247 посвящены дальнейшему рассмотрению журналов присутственных мест. Следует остановиться на ст. 243, в соответствии с которой «Войсковое Правление, буде найдет Прокурорские замечания основательными, немедленно по оным исправляет журнал свой, и по новом просмотре Прокурора, приводит его в исполнение; если же признает свое заключение правильным, то, объяснив причины несоглашения своего с мнением Прокурора в другом журнале, первый исполняет».

Как видно из текста Закона, прокурорский надзор и здесь ограничен решениями местной администрации, которая в сущности контролирует деятельность прокурора. Более того, эффективный просмотр всей массы журналов был физически невозможен. Об этом писал Н.В. Муравьев: «Даже при желании, усердии и способностях, в этот труд, по самой механической его громадности, нельзя было внести необходимой основательности... При слабой ответственности и возможности всегда «отписаться» и отговориться действительным обременением работой легко слагалось чисто формальное отношение к делу, соблюдение лишь формы просмотра и пропуска, в ущерб их сущности». Причем прокурор не имел права доверить этот просмотр стряпчим. На эфемерность такого надзора указывал и П.А. Марков: «Контроль одного человека над несколькими присутственными местами в одно и то же время невозможен».

Таким образом, авторитет прокурорской власти в предреформенный период заметно уменьшался. Присутственные места часто игнорировали протесты прокурора (как было отмечено выше, практически это было дозволено самим законом), не присылали предусмотренные законом ведомости и журналы.

Пассивность местной прокуратуры была вызвана и тем, что Министерство юстиции не поощряло протесты и представления прокуроров, особенно если они обостряли отношения Министерства юстиции с другими ведомствами. Протесты прокуратуры о нарушениях закона местной администрацией или принимались генерал-прокурором к сведению, или направлялись соответствующим должностным лицам с осторожной просьбой обратить внимание на отмеченные прокурором недостатки. Такая стратегия Министерства юстиции приводила к тому, что и суды, и прокуратура превратились в придаток администрации.

Беспомощность местной прокуратуры была обусловлена не только пороками всей системы бюрократического централизма самодержавия, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, прокуратура не представляла собой стройной целостной системы, отсутствовал единый законодательный акт о ее организации и деятельности. В-третьих, сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это свидетельствовало о том, что прокуратура, как и другие структуры государственной власти, требовала коренной реорганизации.

Демократические реформы 60-х гг. не могли не затронуть и институт прокуратуры. Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре судебных округов.

Создаваемые Министерством юстиции судебные округа были очень больших размеров, включали множество окружных судов. Резкое увеличение территорий судебных палат было прямым нарушением духа и целей реформы, так как предполагалось, что организация нового суда максимально приблизит его к населению. Поэтому Министерство юстиции приступило к разработке порядка введения мировых судов отдельно от общих в тех местностях, в которых не было земских учреждений. К числу таких относилась Область войска Донского.

Министерством юстиции был предложен особый порядок выбора мировых судей в этой Области. 28 мая 1870 г. были приняты «Высочайше утвержденные временные Правила о введении мировых судебных установлений в Земле войска Донского впредь до введения земских учреждений». Данный законодательный акт внес значительные изменения в организацию органов прокуратуры на территории Войска Донского. Согласно ст. 20 Правил упразднялись должности войсковых и окружных стряпчих: «Для исполнения тех, в отношении мировых судебных установлений, обязанностей, которые по Судебным Уставам, возложены на Товарищей Прокурора Окружного Суда, учреждаются Товарищи Войскового Прокурора, в ведении сего последнего. Они исполняют, по его распределению, и все остающиеся в силе обязанности Войсковых и Окружных Стряпчих, должности коих упраздняются». Статья 21 содержала отсылочную норму, в соответствии с которой «к Войсковому Прокурору и его Товарищам применяются статьи 1—14 Высочайше утвержденного 7 марта 1866 г. мнения Государственного Совета, о правах и обязанностях лиц прокурорского надзора».

Указанный закон «О некоторых изменениях и дополнениях в законах о правах и обязанностях лиц прокурорского надзора» действовал во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры («правила, изложенные в ст. 1— 14, применяются во всех губерниях» — ст. 15). В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

Однако в отличие от новой, судебной прокуратуры местная поначалу не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора.

За прокурорами сохранялось право «входить во все присутственные места и требовать к своему рассмотрению производящиеся в них дела» (ст. 13).

Прокуроры становились главными блюстителями законности независимо от обозначенных в законе полномочий.

В еще большей степени местная прокуратура приблизилась к новой, судебной, с изданием утвержденных 10 марта 1869 г. царем правил, по которым она наделялась всеми правами надзора за дознанием и следствием и обязанностью поддерживать обвинение в палате уголовного суда.

Дальнейшее развитие Донской прокуратуры шло в рамках преобразований, характеризующих историю формирования Российской прокуратуры в целом.

Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении Министру юстиции. Товарищи губернского прокурора, в отличие от прежних стряпчих, подчинялись только прокурору и были независимы от местной администрации (ст. 20 «Правил о введении мировых судебных установлений в Земле войска Донского»).

В обход принципов судебной реформы прокуратура участвует в работе некоторых административных органов. В соответствии с законом «О некоторых изменениях и дополнениях в законах о правах и обязанностях лиц прокурорского надзора» на прокурора возлагается не только наблюдение за тюрьмами, но и непосредственное участие в управлении ими: прокурорам судебных палат присваивается звание вице-президентов всех губернских комитетов общества попечительного о тюрьмах, входящих в округ судебной палаты, нижестоящим прокурорам — директоров этих комитетов и их отделений (ст. 21). Впоследствии прокурор вошел в состав Войскового комитета, который представлял собой административное коллегиальное учреждение (ст. 7 «Правил о введении судебных установлений в Земле войска Донского»). Он решал наиболее важные и спорные вопросы исполнительно-распорядительного характера по соответствующим отраслям управления. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским делам, воинским делам, фабричным делам, земским делам и другим, а также в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. Кроме того, законами от 12 июня 1884 г. и 28 апреля 1887 г. прокуратура была привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей.

Прокурор принимал участие в работе Войскового комитета в качестве одного из членов с правом голоса, но без права протеста, поэтому вряд ли его деятельность в этом направлении может рассматриваться как возврат к дореформенному общему надзору прокуратуры. По определению Н.В. Муравьева, в административной области прокурор являлся «скорее в качестве юрисконсульта и представителя судебного ведомства». Следовательно, со временем наряду с функциями обвинения и надзора прокуратура приобрела и функцию государственного юрисконсульта.

Усиление реакции в 70 – 80-е гг. привело к некоторым изменениям не только в деятельности, но и в статусе местной прокуратуры. Как был вынужден признать даже апологет дореволюционного прокурорского надзора Ф. Гредингер, прямым следствием революционного движения «было сосредоточение всей энергии и всего внимания правительства на борьбе с крамолою, а в связи с этим — необходимое усиление власти и влияния административных органов в ущерб интересам законности. Понятно, что при подобных условиях прокурорский надзор не всегда имел возможность успешно осуществлять принадлежащие ему по закону права и вынужден был подчас пассивно относиться к таким действиям административных властей, которые не были основаны на законе».

Постепенно усиливался прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры. Законом от 25 мая 1874 г. прокурорам судебных палат и окружных судов было предоставлено право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за их неправильные или предосудительные действия.

По мере того, как расширялась компетенция прокуратуры в качестве органа Министерства юстиции на местах, усиливалась и бюрократизация ее аппарата. В 1872 г. было расширено право вышестоящего прокурора заменять (как лично, так и уполномочив на это своего товарища) в уголовном и гражданском процессе любого из числа подчиненных ему лиц.

Первоначально внутренний распорядок в прокуратуре регулировался утвержденными царем правилами, общими для всех судебных установлений, но со временем основным источником его регулирования становятся циркуляры Министра юстиции. Иногда этими циркулярами решались и важные вопросы устройства прокуратуры.

С целью единообразного ведения делопроизводства и переписки во всех органах прокуратуры в 1896 г. был издан специальный наказ Министра юстиции. Он устанавливал правила регистрации документов, порядок ведения отчетности, хранения дел, вещественных доказательств и т. д., поскольку делопроизводство в прокуратуре, являвшейся важнейшим органом судебной и судебно-административной информации правительства, имело немаловажное значение. Из года в год рос объем «бумажной» работы прокуратуры. И все же, несмотря на обилие бумаг, деятельность прокуратуры в этот период уже не носила того формального характера, который был присущ ей до судебной реформы.

Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя прокурор превратился в активного обвинителя — центральную фигуру в борьбе с уголовной преступностью. По всеобщему признанию, деятельность прокуратуры по уголовным делам являлась не только наиболее обширной, но и наиболее важной.

Прокуратура в соответствии с Судебными уставами 1864 г. превратилась в обвинительную власть и на этом поприще стала добиваться наибольших успехов. Составители Судебных уставов прямо указывали, что «уголовное преследование составляет главный предмет занятий современного прокурорского надзора», что «прокурор должен являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве представителя правительства и закона».

Отцы судебной реформы основывались на предположении, что в прокуратуре могут в равной мере сочетаться и качества органа правительства, преследующего преступника в интересах государства и общества, и качества органа, надзирающего за тем, чтобы такое преследование осуществлялось только в рамках закона.

Сочетание обвинительной и надзорной функций в лице прокурора превращало его в хозяина процесса на стадии предварительного расследования. Производство всех дознаний проходило под руководством, а иногда и при участии прокуроров. Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялась прежде всего в ст. 281, которая обязывала следователя «исполнять законные требования прокурора или его товарища, с отметкою в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию».

Устав уголовного судопроизводства предоставлял прокурору право требовать дополнения следствия, признанного следователем оконченным, независимо от того, передавал ли он его в суд для рассмотрения или предлагал прекратить за отсутствием признаков преступления или по другим основаниям, предусмотренным ст. 277.

На прокуроров не распространялось право отвода, предусмотренное для судей; согласно ст. 608 прокурор обязан был устранить себя от участия в производстве дела по тем же причинам, что и судья, передав ведение дела другому лицу прокурорского надзора. Прокуратуре, таким образом, фактически было предоставлено право без постороннего вмешательства решать вопрос о том, имеются ли основания для отвода ее сотрудников в том или ином деле.

Наиболее важное место отводилось прокурору на стадии исполнения приговора. В его обязанности входил надзор за исполнением приговоров и за всем, что выходило из круга непосредственно судебных действий. Прокурор мог издавать распоряжения, обязательные для исполнения, для чего он получал выписку из приговора суда или, по его просьбе, копию вместо приговора (ст. ст.948, 949, 955). На прокурора возлагалась обязанность распоряжаться исполнением приговора над осужденными к смертной казни (ст. 963). За ним, как и прежде, сохранялась функция надзора за тюрьмами и другими местами заключения.

Таким образом, прокуратура в пореформенной России была единственным государственным институтом, пронизывающим насквозь все уголовное производство. Она играла ведущую роль на всех стадиях процесса, за исключением собственно судебного разбирательства, где выступала в качестве одной из сторон. Но добиться идеального сочетания обвинительной и надзорной функций в одном органе не удалось: с каждым годом задачи надзора все больше обусловливались интересами обвинения.

До судебной реформы 1864 г. гражданско-процессуальное законодательство наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии. «Основные положения гражданского судопроизводства» 1862 г. пошли по пути ограничения круга гражданских дел, в которых принимал участие прокурор (зато он становился участником процесса). Статья 54 «Основных положений» предусматривала его участие лишь по делам казны, безвестно отсутствующих, несовершеннолетних и других лиц, состоящих под опекой, по спорам о подсудности и о праве бедности. Прокурор должен был давать заключение по этим делам, мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по делам казны. Но фактически его роль сводилась к положению юрисконсульта судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения.

Итак, развитие системы прокурорского надзора на территории Войска Донского проходило во второй половине XIX — начале XX века в двух основных направлениях:
- вытеснение надзорной функции;
- приобретение самостоятельности и независимости от местных властей.

Реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла существовать рядом с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия, «государевым оком» в «судебной республике».

Именно поэтому 26 ноября 1917 г. в соответствии с Декретом о суде № 1Советская власть уничтожила прежнюю прокуратуру. Данный нормативный акт упразднял «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжных и частной адвокатуры» (ст. 3).

Автор статьи: А.А. Щербаков
Опубликовано в книге «Прокуратура Ростовской области на рубеже веков» (Ростов-на-Дону, 2000, с. 22 – 32)