Учреждение прокуратуры, становление и развитие прокурорского надзора на Дону (XVIII век)
Начало деятельности Российской прокуратуры было положено императором Петром I Великим. 12 января 1722 г. им был издан Указ об учреждении должности генерал-прокурора: «Сей чин яко око наше и стряпчий в делах государственных». 27 апреля 1722 г. был подписан Указ «О должности генерал-прокурора», который на протяжении всего XVIII века регламентировал деятельность органов и учреждений прокуратуры.
Основная функция прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы состояла в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они находились. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода — за деятельностью Синода. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также донесениям императору о бездеятельности и беззаконии. Характерной особенностью органов прокуратуры на раннем этапе было то, что они присутствовали только при отдельных учреждениях государственного управления. На местах функции прокуратуры, исполнительной, судебной и даже законодательной властей совмещались и находились в ведении губернского управления, а на Дону — войскового гражданского управления, которое фактически не зависело от губернской администрации, так как в 1721 г. было непосредственно подчинено Военной коллегии. Прокурор надзирал за законностью в отношениях правительства с Войсковым казачьим управлением. В ведение Военной коллегии поступали вопросы воинского управления казаками, а также остальные дела, касающиеся привилегий Донского войска и казаков. Коллегия являлась своего рода связующим звеном между Донским казачьим войском и государственным правительством.
С 1712 г. на территории Войска Донского в семи километрах от Черкасска (казачьей столицы до 1805 г.) находилось подведомственное Военной коллегии учреждение (транжемент) с гарнизоном войск. Монастырский транжемент имел не только военное значение, но и временно служил решению внутриполитических задач страны. Небольшая крепость являлась своеобразным «государевым оком» на Дону. Комендант крепости надзирал за правопорядком среди казаков и их лояльностью по отношению к российскому правительству. Он имел право вмешиваться во внутреннее управление Войском, присутствовал при выборах Войскового атамана, разбирал жалобы калмыков и татар на донских казаков, производил сыск беглых крепостных крестьян, мигрировавших на Дон, и отправлял их в столицу Воронежской губернии для дальнейшего разбирательства. Специально для розыскных и этапных целей в подчинении коменданта находился Азовский казачий полк, который с 1749 г. охранял Темерницкую таможню. Фактически все документальное производство правительства России и Войска Донского с 1712-го по 1730 г. осуществлялось через коменданта укрепления на Монастырском Яру. Он же следил за исполнением казаками императорских и сенатских указов, докладывая о нарушениях в Военную коллегию.
В 1733 г. Высочайшей властью был подписан законодательный акт, на основании которого в каждой губернии империи вводилась должность губернского прокурора. Прокурорский надзор в России получил зональную структуру, возглавляемую генерал-прокурором. Последний сосредоточил в своих руках нити надзора за законностью в государственных ведомствах и местных учреждениях управления.
Учреждение в империи института губернских прокуроров не принесло никаких перемен в Донском казачьем войске, которое по вопросам военного и гражданского устройства продолжало оставаться под надзором Военной коллегии, ее прокурора и правительствующего Сената (только по гражданской части). В 1730 г. Монастырский транжемент был перенесен в возведенную в двух километрах от Черкасска крепость св. Анны. В этот же период времени функции коменданта крепости как «ока государева» на Дону сводились к надзору за соблюдением в Войске Донском царских указов и лояльностью казаков. Кроме того, в его ведении находились дела, касающиеся не казачьего населения Дона. Вопросами управления казачьим населением занимались войсковые и станичные управления Дона на основе норм обычного войскового и станичного права. Надзор за соблюдением норм обычного права осуществляло войсковое руководство в лице Войскового атамана, войсковых есаулов и станичное управление в лице станичных атамана, есаулов и старейшин.
В Войске Донском вплоть до реформ императора Петра I высшим органом законодательной и судебной власти был Войсковой круг, который по древнему казачьему обычаю, в память взятия Казани, собирался 2 октября в городке Черкасске. На нем избирались Войсковой атаман и два войсковых есаула. В экстренных случаях Войсковой круг созывался и в другие дни. К его компетенции относились важнейшие военные и гражданские вопросы управления Войском Донским. Круг состоял из всех присутствующих казаков и являлся довольно демократическим учреждением, где каждый имел право голоса в принятии решения по обсуждаемым вопросам. «Собрание это происходило обыкновенно на площади; казаки, сняв шапки, образовывали круг, в середину которого входил с есаулами Войсковой атаман и предлагал на обсуждение разные вопросы... Обыкновенно дела неважные решались кругом казаков, находившихся налицо в Черкасске, в экстренных же случаях дожидались прибытия товарищей из похода или из соседних поселений». Войсковой круг рассматривал дела «по рассудку», «по предшествующим примерам» (прецедентам) и «по обыкновениям» (обычному российскому праву). При необходимости постановления Круга документировались войсковым дьяком. Исполнение решений Войскового круга возлагалось на Войскового атамана и подчиненных ему есаулов. Надзор за выполнением постановлений казачьего сообщества осуществляли сами же казаки. Они на Войсковом круге могли высказать недоверие атаману и не переизбирать его на новый срок правления.
Демократические основы управления Войском Донским, «надломленные» Петром I, уже в 20-х гг. XVIII века стали заменяться на административно-бюрократические методы. В 1718 г. избранный казаками Войсковой атаман впервые был утвержден в этой должности царской грамотой. Войсковой круг перестал играть роль высшего органа власти. Он со временем превратился в учреждение для «выслушивания царских указов», с 1723 г. его лишили права избирать походных атаманов, а с 1754 г. — войсковых старшин. В 1723 г. царь не посчитался с мнением старшин и казаков, избравших Войсковым атаманом Ивана Краснощекого, а повелел «быть в атаманах впредь до его указу из старшин Андрею Лопатину». С этого времени атаман и старшины присвоили себе право распоряжаться делами Дона. Полномочия Войскового круга перешли в компетенцию Войскового атамана, подчиненного императору. Войсковой атаман для решения административных вопросов стал собирать в Черкасске войсковых старшин и некоторых старейшин. В начале 40-х гг. XVIII века в грамотах Войска Донского это учреждение именовалось «канцелярией дел старейшин». Вначале по должности в нее входили старейшины от всех станиц и все старшины в качестве депутатов, но примерно с 1760 г. старшины стали призываться в правительство по назначению атамана.
В XVIII веке законодательное главенство на Дону приобрели законы Российской Империи. Законодатель определил место и роль Донского казачьего войска в системе государственного администрирования России, но до 1775 г. в войсковом правлении по большинству дел применялось обычное войсковое право, которое только иногда регулировалось российскими законами. Те из указов, отправленных на Дон, которые касались непосредственно Донского войска, поступали в производство Войскового атамана, который отвечал перед правительством за их исполнение. Низшими исполнителями императорских и сенатских указов, а также войсковых грамот были казачьи станицы — городки, в которых проживало основное население Дона.
Станицы Войска Донского имели собственное управление и суд, который при вынесении решений опирался на нормы станичного права. Руководство станицами осуществляли станичные атаманы и их помощники — есаулы. И те, и другие по истечении срока полномочий переизбирались на станичных сходах. Станичный атаман председательствовал в местном суде, есаулы являлись исполнителями его решений, а судьями в станицах были старейшины — пожилые казаки, которые со временем получили наименование «подписные старики». Они расписывались в специальных ведомостях в том, что станица была ознакомлена с тем или иным указом, препровожденным с курьером из Черкасска. После осуществления процедуры «подписки» Войсковой атаман с помощью тех же курьеров надзирал за исполнением станицами законов и «отписывал» рапортами в Военную коллегию о результатах, которые рассматривались прокурором этого учреждения.
Управление станицами и надзор за исполнением указов правительства, войсковых грамот были делом нелегким, требующим особого внимания Войскового атамана. В 40-х гг. XVIII века Войсковой атаман Данила Ефремов для усиления контроля над станицами разделил Войско Донское на шесть округов, во главе которых поставил нарочных старшин. Они, кроме управления и надзора за станицами, занимались сыском и высылкой беглых крепостных крестьян, проживающих на Дону, т. е. тем, что ранее вменялось в обязанности коменданту Монастырского транжемента, затем крепости св. Анны. С середины XVIII века институт нарочных старшин трансформировался в канцелярию старшин по сыску беглых, иначе говоря, сыскных старшин. Сыскной старшина постоянно проживал в одной из подведомственных станиц, где для него строилась войсковая изба с двором. Если сыскной старшина переезжал в другую станицу, то войсковая изба разбиралась и перевозилась частями туда же. Сыскным старшинам, кроме прочих функций, было поручено осуществление контроля за выполнением станицами подписных предписаний. Старшины являлись низшими служителями войсковой администрации, надзиравшими за соблюдением законности на Дону.
22 декабря 1760 г. правительствующий Сенат принял решение о перенесении крепости св. Анны, находившейся на Нижнем Дону, «из нынешнего ее крайне нездорового и притом государству разорительного места» на другое, «обысканное при урочищах Богатого колодезя», близ Темерницкой таможни. Последовал указ об основании крепости св. Дмитрия Ростовского, возведение которой было в основном завершено к 1763 г.: на горе над Богатым колодцем распластались укрепления в виде девятилучевой звезды.
Крепость св. Дмитрия Ростовского являлась военным форпостом южных рубежей государства. С трех сторон ее окружала территория Донского казачьего войска. Отдаленность инженерного сооружения от казачьей столицы (Черкасска) предопределила снижение значимости во внутренней жизни Войска «ока государева, надзирающего за донцами». Тем не менее, функция надзора за лояльностью войсковых старшин центральному правительству сохранилась. Так, в начале 70-х гг. XVIII века комендант крепости заподозрил Войскового атамана Степана Ефремова в намерении вывести подчиненную ему территорию из состава Российской Империи, о чем немедленно доложил императрице Екатерине II. В сентябре 1772 г. атаман был арестован отрядом драгун под руководством капитан-поручика Ржевского и доставлен в крепость св. Дмитрия Ростовского, а затем отправлен в Петербург для дальнейшего расследования.
В 1775 г. на территории Российской Империи началась губернская реформа; документом, определяющим направление преобразований, стали «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи». В нем определялись задачи и полномочия губернских прокуроров. Прокурорская система, созданная при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX века.
Губернская реформа 1775 г. затронула устоявшиеся порядки в Войске Донском, но проводилась она не на общих основаниях, а путем издания отдельных указов. Ко времени проведения преобразований Войско по гражданской части было переподчинено из ведения Сената новороссийскому генерал-губернатору и кавалеру князю Потемкину-Таврическому. Он курировал Войско Донское, надзирал за соблюдением в нем законности. В его канцелярию отдельные казаки, а иногда даже целые станицы подавали жалобы по разного рода важным тяжебным делам, затрагивающим интересы целой станицы или привилегий донских казаков, и т. д.
На основании доклада об устройстве Донского казачьего войска, подготовленного новороссийским генерал-губернатором, 14 февраля 1775 г. был издан Высочайший Указ «О создании Гражданского правительства». Это учреждение стало главным исполнительным органом, ведавшим всеми войсковыми делами, и одновременно являлось также высшей судебно-полицейской инстанцией, куда истцы, недовольные решениями Канцелярии «сыскных дел старшин», подавали апелляции (самые важные уголовные процессы велись непосредственно Гражданским правительством в качестве суда первой инстанции). Новый орган управления состоял из председателя — Войскового атамана, и шестерых старшин: двух пожизненных, назначаемых по представлению Войска монархом, и четырех избираемых на один год судей (асессоров). Кроме шестерых старшин в Гражданское правительство входили два войсковых есаула по выбору Войскового атамана, один войсковой дьяк и шесть писарей.
При вынесении итоговых решений по подведомственным делам Гражданское правительство обязывалось руководствоваться нормами общероссийского законодательства: «...действовать по генеральному во всем государстве установлению с соблюдением всех привилегий, данных оному Войску». Таким образом, в последней четверти XVIII века российское законодательство на уровне войскового управления было распространено на Донское казачье войско. В связи с этим на Дону назрела острая необходимость в создании прокурорского органа, надзирающего за соблюдением законности».
В 1796 г., после скоропостижной смерти императрицы Екатерины II, на российский престол взошел ее сын Павел, внутренняя политика которого в ряде случаев сводилась к отмене усовершенствований в государственном управлении прошлых лет.
Первые распоряжения нового главы государства в отношении Земли войска Донского предписывали «искоренение на Дону злоупотреблений казачьей старшины и нововведений князя Потемкина». В рескрипте Павла I Войсковому атаману от 6 июля 1797 г. говорилось: «Что касается до вскрывшихся злоупотреблений и сделанных перемен кн. Потемкиным, то вам принадлежит первые искоренять и мне последних не опробовать, яко клонящихся всегда к истреблению общественного порядка вещей». 6 ноября 1797 г. было упразднено Гражданское правительство, вместо него создавалась Войсковая канцелярия. Войско Донское по гражданской части из общего прокурорского надзора новороссийского генерал-губернатора передавалось в ведение Сената. Сенат еще при Екатерине II был разделен на шесть департаментов, за каждым из которых закреплялся обер-прокурор. Теперь рассмотрение и утверждение законопроектов, касающихся Донского казачьего войска, производилось при «неусыпном» контроле обер-прокуроров Сената. Сенат стал высшей апелляционной инстанцией, рассматривавшей уголовные и гражданские дела донских казаков.
Такая система надзора за законностью имела место на Дону потому, что Войско Донское обладало автономным статусом по отношению к другим территориям империи. Большинство законов Российской Империи не распространялось на донских казаков. Между тем в конце XVIII века в землях Войска Донского сложились все предпосылки для учреждения прокурорского надзора.
Авторы статьи: А.Д. Мызников, Г.Г. Небратенко. Опубликовано в книге «Прокуратура Ростовской области на рубеже веков» (Ростов-на-Дону, 2000, с. 9 – 17)